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Que reste-t-il du pouvoir de police générale du maire en période d’état d’urgence sanitaire ?

Le 29 mai 2020
L’intervention du maire en période d’état d’urgence sanitaire est limitée aux seules mesures répondant à des motifs impérieux propres à la commune qui s’inscrivent en cohérence avec l’action gouvernementale.

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Une police spéciale relevant de la compétence de l’Etat

La loi du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 a introduit, dans le code de la santé publique, un nouveau régime d’exception : l’état d’urgence sanitaire.

Une fois déclaré, ce régime permet au Premier ministre d’adopter certaines mesures afin de garantir la santé publique. Il peut ainsi :

  • Restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par décret ;

  • Interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux ou de santé ;

  • Ordonner des mesures ayant pour objet la mise en quarantaine des personnes susceptibles d’être affectées ;

  • Ordonner des mesures de placement et de maintien en isolement des personnes affectées ;

  • Ordonner la fermeture provisoire d’une ou plusieurs catégories d'établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, sauf exceptions ;

  • Limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique ainsi que les réunions de toute nature.

Le code de la santé publique donne par ailleurs compétence au ministre en charge de la santé pour prescrire « toute mesure réglementaire relative à l’organisation et au fonctionnement du dispositif de santé » sans toutefois pouvoir empiéter sur la compétence du Premier ministre.

Enfin, le code de la santé publique prévoit qu’il appartient aux Préfets de prendre des mesures générales ou individuelles d’application des mesures adoptées par le Premier ministre et par le ministre de la santé.

L’ensemble de ces éléments forment l’architecture d’une police spéciale de l’état d’urgence sanitaire, ce qu’a reconnu le Conseil d’Etat dans une ordonnance du 17 avril 2020 (n°440057).

  

La subsistance des pouvoirs de police générale du maire

L’article L.2212-1 du code général des collectivités territoriales prévoit par ailleurs que « le maire est chargé (…) de la police municipale ». L’article L.2212-2 du même code précise que la police municipale vise à « assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique ».

En particulier, le maire peut, dans le cadre de l’exercice de son pouvoir de police générale prendre toute mesure pour « prévenir, par des précautions convenables, et (…) faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, (…) les maladies épidémiques et contagieuses. »

Sur le fondement de ces dispositions, plusieurs maires ont pris des mesures tendant à prévenir la propagation de l’épidémie de Covid-19.

Pour reprendre l’exemple de l’ordonnance du 17 avril 2020, le maire de la commune de Sceaux dans les Hauts-de-Seine avait conditionné la circulation, sur son territoire, des personnes  de plus de 10 ans au port d’un masque de protection ou de tout autre dispositif de protection, suivant en cela les recommandations de l’académie de médecine.

  

Les règles de concours entre police administrative spéciale et police administrative générale précisées

Le Conseil d’Etat a saisi cette occasion pour rappeler les règles relatives aux concours entre police administrative spéciale et police administrative générale en utilisant des termes généraux à vocation pédagogique afin de donner une grille de lecture claire et ainsi endiguer un contentieux sériel naissant.

La grille d’analyse du Conseil d’Etat peut se résumer en trois règles.

 

Règle n°1 : l’existence d’une police administrative spéciale n’interdit pas par principe et sous les réserves qui seront exposées ci-dessous, l’exercice, par le maire, de ses pouvoirs de police générale.

C’est ce que rappelle clairement le Conseil d’Etat lorsqu’il indique que « Les articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales […] autorisent le maire, y compris en période d’état d’urgence sanitaire, à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques dans sa commune […] »

C’est que qu’avaient déjà rappelé les juges des référés des Tribunal administratifs de Caen et de Montreuil, saisis d’arrêtés instaurant un couvre-feu dans les communes de Lisieux et de Saint-Ouen-sur-Seine. (TA Caen, 31 mars 2020, n°2000711 ; TA Montreuil, 3 avril 2020, n°2003861)

Le maire peut, selon le Conseil d’Etat « prendre des dispositions destinées à contribuer à la bonne application, sur le territoire de la commune, des mesures décidées par les autorités compétentes de l’État ».

Il s’agit de permettre au maire d’accompagner les mesures prises par l’Etat en prenant des mesures plus restrictives que les circonstances locales imposent. Le maire pourra ainsi, par exemple, interdire l’accès à certains lieux où des rassemblements sont possibles si un tel risque existe.

 

Règle n°2 : le maire ne peut, pendant la période d’état d’urgence sanitaire, prendre au titre de son pouvoir de police générale « des mesures destinées à lutter contre la catastrophe sanitaire ».

Cela revient à admettre que dès lors que la police administrative spéciale exercée par l’Etat est exclusive, le maire ne peut, au titre de ses pouvoirs de police administrative générale, intervenir sur ce même terrain sanitaire.

 Ainsi, si le maire peut accompagner, au regard des circonstances locales, les mesures prises par l’Etat par des mesures complémentaires spécifique pour un territoire, ces mesures devront nécessairement se situer sur un terrain autre que les mesures sanitaires même si dans la pratique cette distinction est loin d'être évidente.

 

Règle n°3 : Le Conseil d’Etat admet toutefois que le maire prenne des mesures d’ordre sanitaire et empiète ainsi sur le domaine réservé de l’Etat à deux conditions : d’une part, des « raisons impérieuses liées à des circonstances locales » doivent rendre l’édiction de telles mesures indispensables et, d’autre part, les mesures prises par le maire ne doivent pas compromettre la cohérence et l’efficacité des mesures prises par l’Etat.

Au regard de la terminologie sévère adoptée par le Conseil d’Etat, il ne fait aucun doute que ce n’est que dans des circonstances rares qu’un maire pourra au titre de ses pouvoirs de police générale, prendre des mesures sanitaires pour lutter contre la propagation du Covid-19.

Comme le Tribunal administratif de Cergy-Pontoise, le Conseil d’Etat relève à cet égard qu’alors que le maire de la commune de Sceaux justifiait le port du masque obligatoire au regard des caractéristiques démographiques de sa population et de la possible propagation du virus par des personnes asymptomatiques, ces circonstances ne révèlent aucun « motif impérieux » justifiant le prononcé, par le maire, d’une telle mesure. Le Conseil précise en outre qu’une telle mesure serait de nature à nuire à la cohérence de la politique de l’Etat s’agissant de la gestion des stocks de masques qui vise à privilégier l’approvisionnement des professionnels de santé.

  

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L’ordonnance du Conseil d’Etat du 17 avril 2020 tend à mettre fin aux mesures éparses prises localement sans réelle concertation avec les services de l’Etat qui gardent la main dans la gestion de la crise sanitaire.

Ces règles ne sont toutefois applicables qu’en cas de concours entre une police spéciale et une police générale. Or, la fin de l’état d’urgence sanitaire (actuellement prévue pour le 10 juillet 2020) sonnera la fin des pouvoirs de police spéciale de l’Etat pour gérer l’épidémie de Covid-19. A compter du 10 juillet 2020, le Premier ministre pourra certes prendre toute mesure pour prévenir la propagation du virus, et notamment une « seconde vague », mais cette fois au titre de son pouvoir de police générale.

Les pouvoirs de police générale du Premier ministre et du maire pourront, là aussi, entrer en conflit et un nouveau contentieux pourra voir le jour.

En la matière, la jurisprudence Commune de Néris-les-Bains (CE, 18 avril 1902), qui reconnait à l’autorité inférieure le pouvoir d’intervenir malgré l’intervention d’une autorité supérieure sur le même objet pour autant que les mesures prises sont plus rigoureuses et imposées par des circonstances locales sera peut-être amenée à évoluer.

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